農(nóng)村土地既是廣大農(nóng)民賴以生存的空間，又是基本生活資料和生產(chǎn)資料。自黨的十九大以來，“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”成為我國三農(nóng)問題的總抓手，“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”發(fā)展的根本是以產(chǎn)業(yè)振興為抓手，旨在通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑實現(xiàn)生態(tài)、文化的帶動，最終實現(xiàn)生活富裕。然而，在現(xiàn)實發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開發(fā)展的載體——土地，尤其是可建設用地，它在一定程度上成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最重要的要素。同時，在國家政策指引下，鄉(xiāng)村旅游在近年中煥發(fā)出蓬勃發(fā)展之生機，尤其是2020年冠狀肺炎疫情爆發(fā)以來，鄉(xiāng)村旅游被看成是助力未來旅游產(chǎn)業(yè)回暖的破冰產(chǎn)品。
在鄉(xiāng)村旅游業(yè)實際發(fā)展中，如何解決用地的問題一直是從業(yè)者、基層政府和廣大農(nóng)民所關(guān)注的重點。本文梳理了我國近年來，鄉(xiāng)村旅游用地的多種模式，旨在體現(xiàn)系統(tǒng)性、全面性和科學性，對鄉(xiāng)村旅游的實際問題有所幫助。
一、使用建設用地
（1）集體建設用地轉(zhuǎn)為國有建設用地
《中華人民共和國物權(quán)法》：工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。
（2）建設用地指標向鄉(xiāng)村旅游傾斜
《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)〔2018〕1號）：預留部分規(guī)劃建設用地指標用于單獨選址的農(nóng)業(yè)設施和休閑旅游設施等建設。對利用收儲農(nóng)村閑置建設用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，給予新增建設用地指標獎勵。進一步完善設施農(nóng)用地政策。
《國土資源部國家發(fā)展改革委關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》（國土資規(guī)〔2017〕12號）：安排一定比例年度土地利用計劃，專項支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。對利用存量建設用地進行農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、物流倉儲、產(chǎn)地批發(fā)市場等項目建設或用于小微創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的市、縣，可給予新增建設用地計劃指標獎勵。
（3）建設用地指標向四荒地傾斜
《促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級行動方案（2018年-2020年）》（發(fā)改綜合【2018】1465號）：對使用“四荒地”及石漠化、邊遠海島建設的鄉(xiāng)村旅游項目，優(yōu)先安排新增建設用地計劃指標，出讓底價可按不低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定應收取相關(guān)費用之和的原則確定。
（4）鄉(xiāng)村旅游基礎設施建設留白
《促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級行動方案（2018年-2020年）》（發(fā)改綜合【2018】1465號）：加大對鄉(xiāng)村旅游基礎設施建設的用地支持。各地區(qū)在編制和實施土地利用總體規(guī)劃中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以預留少量（不超過5%）規(guī)劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址鄉(xiāng)村旅游設施等建設。
《國土資源部國家發(fā)展改革委關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》（國土資規(guī)〔2017〕12號）：各地區(qū)在編制和實施土地利用總體規(guī)劃中，要適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需要，優(yōu)先安排農(nóng)村基礎設施和公共服務用地，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以預留少量（不超過5%）規(guī)劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址農(nóng)業(yè)設施、鄉(xiāng)村旅游設施等建設。做好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園用地安排，在確保農(nóng)地農(nóng)用的前提下，引導農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)向縣城、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)等集中集聚，合理保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設用地需求，嚴防變相搞房地產(chǎn)開發(fā)。
（5）配套設施建設納入土地供應條件
《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引（2019版）》：對新能源汽車充電設施、無線通訊基站、分布式光伏發(fā)電設施、社區(qū)居家養(yǎng)老（醫(yī)療、體育、文化）服務設施、電影院（影廳）、旅游廁所等布點分散、單體規(guī)模小、對其他建筑物構(gòu)筑物有密切依附關(guān)系的產(chǎn)業(yè)配套設施，允許在新供其他建設項目用地時，將其建設要求納入供地條件。
（6）鄉(xiāng)村旅游使用宅基地
《國務院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2016〕84號）：支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依托自有和閑置農(nóng)房院落發(fā)展農(nóng)家樂。在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房。
《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》（國土資規(guī)〔2017〕12號）：在充分保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，按照規(guī)劃要求和用地標準，改造建設民宿民俗、創(chuàng)意辦公、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)業(yè)農(nóng)村體驗活動場所。
《關(guān)于促進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導意見》（文旅資源發(fā)〔2018〕98號）：鼓勵通過流轉(zhuǎn)等方式取得屬于文物建筑的農(nóng)民房屋及宅基地使用權(quán)，統(tǒng)一保護開發(fā)利用。在充分保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的前提下，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以出租、入股、合作等方式盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房，按照規(guī)劃要求和用地標準，改造建設鄉(xiāng)村旅游接待和活動場所。
《土地管理法》（新土地管理法）：國家鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。
二、不改變原地類
（1）農(nóng)牧漁養(yǎng)殖類旅游
《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕10號）：旅游項目中屬于自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地的，不征收（收回）、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理。
（2）非永久鄉(xiāng)村旅游停車設施
《促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級行動方案（2018－2020年）》（發(fā)改綜合〔2018〕1465號）：經(jīng)市縣發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化和旅游等主管部門認定為僅在年度內(nèi)特定旅游季節(jié)使用土地的鄉(xiāng)村旅游停車設施，自然資源主管部門在相關(guān)設施不使用永久基本農(nóng)田、不破壞生態(tài)與景觀環(huán)境、不影響地質(zhì)安全、不影響農(nóng)業(yè)種植、不硬化地面、不建設永久設施的前提下，可不征收（收回）、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理。超出特定旅游季節(jié)未恢復原狀的，由市縣發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化和旅游等主管部門責令恢復原狀。
（3）自駕車旅居車營地使用非利用地
《關(guān)于促進自駕車旅居車旅游發(fā)展的若干意見》（旅發(fā)〔2016〕148號）：對自駕車旅居車營地的特定功能區(qū)，使用未利用地的，在不改變土地用途、不固化地面的前提下，可按原地類管理。
（4）生態(tài)景觀和棧道用地
《廣東省自然資源廳廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于印發(fā)貫徹落實省委省政府工作部署實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略若干用地政策措施（試行）的通知》：優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游用地政策,鄉(xiāng)村旅游項目中除永久基本農(nóng)田外的未改變農(nóng)用地和未利用地用途及功能、未固化地面、未破壞耕作層的生態(tài)景觀和棧道用地,按實際地類管理。
三、按農(nóng)用地處理
（1）設施農(nóng)用地
《國土資源部 國家發(fā)展改革委關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》（國土資規(guī)〔2017〕12號）：對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中所需各類生產(chǎn)設施和附屬設施用地，以及由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營必須興建的配套設施，包括蔬菜種植、煙草種植和茶園、橡膠園等農(nóng)作物種植園的看護類管理房用地（單層、占地小于15平方米），臨時性烤煙、炒茶、果蔬預冷、葡萄晾干等農(nóng)產(chǎn)品晾曬、臨時存儲、分揀包裝等初加工設施用地（原則上占地不得超過400平方米），在不占用永久基本農(nóng)田的前提下，納入設施農(nóng)用地管理，實行縣級備案。
（2）鄉(xiāng)村道路
《廣東省自然資源廳廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于印發(fā)貫徹落實省委省政府工作部署實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略若干用地政策措施（試行）的通知》：為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)拓寬農(nóng)村道路，拓寬后不超過8米的，在不占用基本農(nóng)田的前提下，按農(nóng)用地管理。
《國土資源部關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》：農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地，均可作為設施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)。由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍，不占建設用地指標，但涉及占用耕地的要落實補充任務。（本文由廣州中大城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限公司規(guī)劃四所副所長、廣州智景文旅研究院所長 徐帥韜提供）
