孔祥智，現任中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授、博士生導師，中國人民大學首批“杰出學者”特聘教授，中國合作社研究院院長，《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》起草小組成員。
主要研究領域：農業(yè)政策分析、農村合作經濟等。主持國家社會科學基金重點項目、國家自然科學基金項目、教育部社會科學基金項目、北京市哲學社會科學規(guī)劃項目等20余項。
我國不可能在短期內通過流轉土地搞大規(guī)模集中經營，也不可能走一些國家高投入高成本、家家戶戶設施裝備小而全的路子。當前，最現實、最有效的途徑就是通過發(fā)展農業(yè)社會化服務，將現代生產要素有效導入小農戶生產，幫助小農戶解決一家一戶干不了、干不好、干起來不劃算的事，促進小農戶和現代農業(yè)有機銜接，推進農業(yè)生產過程的專業(yè)化、標準化、集約化，以服務過程的現代化實現農業(yè)現代化。
“沒有農業(yè)農村現代化，就沒有整個國家現代化。”現代化是一個世界性潮流，近代以來實現現代化成為中國人的共同夙愿。在中國共產黨團結帶領人民的百年奮斗歷程中，走出了一條不同于傳統工業(yè)化、更不同于西方化的中國式現代化新道路。在現代化進程中，推進農業(yè)農村現代化是全面建設社會主義現代化強國的重大任務，抓住農業(yè)農村農民問題就抓住了中國這個有著五千年農耕文明的國家實現現代化的牛鼻子。站在新的歷史方位，我們該如何把握和遵循黨在三農領域探索出的寶貴經驗？如何認識中國特色農業(yè)現代化的實現路徑？如何促進小農戶與現代農業(yè)有機銜接、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推進農業(yè)農村現代化？針對這些問題，我們本期對話孔祥智教授。
首要是處理好農民與土地的關系
主持人：去年11月召開的黨的十九屆六中全會，全面總結了我們黨百年奮斗的重大成就和歷史經驗。深入學習貫徹六中全會精神，有哪些三農領域行之有效的寶貴經驗，是必須高度重視和始終遵循的？
孔祥智：百年來，我們黨在長期的三農工作實踐探索中，積累了非常多的寶貴歷史經驗。在農業(yè)農村現代化道路上探索的主線，就是處理好農民與土地的關系，這是最基本的一條。這個關系解決好了，路子就走得順；沒解決好，就會出現挫折。
具體來說，改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，有這么幾方面的經驗非常重要。第一個是農村基本經營制度的穩(wěn)定和完善，實際上就是處理好農民和土地的關系問題。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我黨在農村改革開放實踐中取得的一條基本經驗，已寫入憲法。1984年中央一號文件提出，土地承包期一般應在十五年以上。由于各地實行土地承包的起點不同，為更好穩(wěn)定農民預期，1993年11月中央提出，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變。2007年《中華人民共和國物權法》施行，明確土地承包經營權為用益物權，進一步強化了土地承包經營權的法律地位，從財產權角度保障了農村基本經營制度的穩(wěn)定。2017年10月，黨的十九大報告指出，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。這個結論被納入2018年修訂的《農村土地承包法》，農村基本經營制度更加鞏固和完善了。
第二個是在農業(yè)現代化道路探索中，發(fā)現了規(guī)模經營要兩條腿走路，一條腿是土地流轉的規(guī)?；洜I，一條腿是社會化服務的規(guī)模化經營。社會化服務這條路應該說更重要，因為即便是土地流轉規(guī)模化，也是需要社會化服務的。2017年國家統計局公布的全國農業(yè)普查數據，全國有2.3億戶農戶，其中2.1億農業(yè)經營戶，戶均不到10畝耕地，土地細碎化是非常嚴重的。這就導致學界對于小規(guī)模經營能否實現農業(yè)現代化這個問題存在多種看法。實際上，在上世紀三四十年代，很多人就有這種觀點，中國的小農業(yè)怎么辦？有人認為要像西方一樣實行土地規(guī)?；?。在長期的探索中，包括經濟學界在內的學術界，一些人單純從效率角度強調土地規(guī)模化經營，一提到農業(yè)現代化就是土地規(guī)?；?，認為二者是畫等號的，實際上不是這樣，起碼從中國來看不是這樣?；仡^來看，走很多彎路的原因在于，認為要實現農業(yè)現代化必須向西方國家學習走土地規(guī)?；牡缆贰＝鼛啄?，土地流轉速度經過前期快速增長后放慢了，而農業(yè)社會化服務卻發(fā)展迅速，有力促進了小農戶與現代農業(yè)發(fā)展的有機銜接。
第三個是關于糧食安全。之前我們一直為了解決溫飽問題而奮斗，新中國成立以來，尤其是改革開放40多年來，我黨帶領全國人民終于解決了溫飽問題，并實現從溫飽到全面小康的跨越。但我們發(fā)現依然存在著許多不確定和不穩(wěn)定因素。比如從吃飽到吃好的過程中，出現了許多新問題如何解決。新冠肺炎疫情發(fā)生后，多國提出禁止稻麥等主要農產品出口，實際上對中國的影響不大，因為我們的口糧是絕對有保障的，但是一度引起了一些城市的恐慌，這說明國人對糧食安全的心理底線還是比較脆弱的。去年中央首次提出糧食安全黨政同責，強調地方各級黨委和政府要扛起糧食安全的政治責任，飯碗要一起端，責任要一起扛，必須要落到實處。同時還強調18億畝耕地要落到實處，不能蓋高樓用好地，而增的地有的增在水塘里、有的增在山坡上，增的全是荒地，那怎么行！必須把18億畝耕地紅線實實在在落到實處。有很多問題需要探索，比如我們的營養(yǎng)結構、食品結構問題，比如農業(yè)技術創(chuàng)新、種子問題等?？偠灾?，與糧食安全有關的基本方面必須保證掌握在我們自己手里。
以服務過程的現代化，實現農業(yè)現代化
主持人：這些年來，中央一直強調，健全農業(yè)社會化服務體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，實現小農戶和現代農業(yè)有機銜接。您剛才也談到，實現規(guī)模經營不一定非要流轉土地，可以通過服務的規(guī)?；瘉韺崿F。請您詳細談談。
孔祥智：黨的十九大強調促進小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接，是依據中國國情農情作出的重大判斷，揭示出我國農業(yè)發(fā)展面臨的主要問題和矛盾。農戶數量多、經營規(guī)模小是我國不得不正視的現實。這么多年來，盡管截至2021年底我國土地流轉面積達5.32億畝，占到了家庭承包經營總面積的40％，但土地規(guī)模經營水平依然不高。形成30畝以上的經營主體，大概是1000多萬家，50畝以上的300多萬家。世界銀行界定經營主體的時候，把30畝作為小規(guī)模經營戶，也就是說，30畝僅僅是達到了這個標準，所以這樣來看，我們依然沒有形成土地的規(guī)模經營，土地小規(guī)模經營的狀況并沒有明顯改變。而且土地流轉在2015年出現“拐點”，即流轉比例增速下降。這些都表明，中國農業(yè)現代化只能在小農戶基礎上實現，走以土地租賃為主的土地流轉型規(guī)模經營的道路是行不通的。
實現小農戶與現代農業(yè)有機銜接，同時指出了我國農業(yè)政策的方向，指引了農業(yè)經營主體發(fā)展的方向。新型農業(yè)經營主體的發(fā)展重點應該放在對小規(guī)模農戶的帶動上。這些年，我國新型農業(yè)經營主體發(fā)展得很快，尤其是服務型的主體。中國特色農業(yè)現代化道路是什么？它一定是服務規(guī)?；皇峭恋氐囊?guī)?；?，服務規(guī)模化是中國特色農業(yè)現代化的一個非常重要的特征。
我國不可能在短期內通過流轉土地搞大規(guī)模集中經營，也不可能走一些國家高投入高成本、家家戶戶設施裝備小而全的路子。當前，最現實、最有效的途徑就是通過發(fā)展農業(yè)社會化服務，將現代生產要素有效導入小農戶生產，幫助小農戶解決一家一戶干不了、干不好、干起來不劃算的事，促進小農戶和現代農業(yè)有機銜接，推進農業(yè)生產過程的專業(yè)化、標準化、集約化，以服務過程的現代化實現農業(yè)現代化。
主持人：您到過很多地方調研，看到農業(yè)社會化服務經歷了怎樣的過程，有什么需要注意和提升的？
孔祥智：大概情況是，2008年以前的社會化服務主要是政府系統提供的。2008年10月，黨的十七屆三中全會提出新型農業(yè)社會化服務的概念，原因就是政府系統農業(yè)技術推廣機構服務能力有限，所以要對一些社會力量能夠提供商品化服務的領域，采取政府購買服務的方式，如山東、河南一帶對于機械化耕種收等環(huán)節(jié)均采取政府購買服務，就取得了良好效果。隨之而來的是，一些專業(yè)化服務組織蓬勃發(fā)展，具有服務模式成熟、服務機制靈活、服務水平較高等特點。
調研中，農業(yè)生產托管或土地托管給我印象最深。從大量的實踐案例來看，農業(yè)生產托管成本低、效益高、農民容易接受，是實踐中立足于人多地少的基本國情農情和雙層經營體制，探索出的農業(yè)適度規(guī)模經營的新模式，是以服務規(guī)?；苿愚r業(yè)現代化的重要路徑創(chuàng)新。之所以深受農民歡迎，關鍵在于它不觸動家庭承包經營制度的基礎，不涉及農民土地財產權利的重大轉變，而是通過服務規(guī)模化解決了家庭經營的細碎化問題。而這正是中國特色農業(yè)現代化的“特色”之處。
當然，總體而言，農業(yè)社會化服務還面臨產業(yè)規(guī)模不大、能力不強、領域不寬、質量不高、引導支持力度不夠等問題，迫切需要加快發(fā)展，不斷提升服務能力和水平。呼吁在政府購買服務這塊要加大補貼力度，因為所有的補貼都是到農民頭上，是綠箱補貼。給農民的補貼由“黃”轉“綠”，既符合世界貿易組織規(guī)則，又有利于促進整個農業(yè)發(fā)展，對農業(yè)現代化水平提高能夠起到非常大的作用。從微觀層面而言，我認為值得注意的是，要重視對市場主體的培育支持，地方政府在對購買服務進行篩選時，不能每次都給予固定的企業(yè)或者合作社，要注意培育市場主體，推動服務市場的形成。
發(fā)展新型農村集體經濟，產權明晰是必要條件
主持人：您一直關注農村集體經濟發(fā)展，去到很多地方調研，有哪些新型集體經濟模式給您留下深刻印象？
孔祥智：中央提出，要“從實際出發(fā)探索發(fā)展集體經濟有效途徑”“深化農村集體產權制度改革，發(fā)展新型農村集體經濟”。經過多年探索實踐，我國農村集體經濟發(fā)展形成了“存量資產量化型”“土地承包經營權入股型”“農民投資入股型”“資源加資本型”等多種形式。
產權明晰是農村集體經濟發(fā)展的必要條件。近年來開展的農村集體產權制度改革，是深化農村改革的重要內容，對集體經濟發(fā)展產生了積極的促進作用。山東省東平縣是我們調研中經濟欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展模式的典型代表。長期以來，村集體“三資”主體不清、權責不明，致使農民主體權益缺位，出現了集體資產流失的現象，村集體經濟難以持續(xù)發(fā)展壯大。針對這種現狀，東平縣通過農村產權股份合作制改革，大體形成了合作經營型、內股外租型、產業(yè)經營型三種經營模式。在資源股權設置上，東平縣探索出了A、B兩類股的發(fā)展模式。A股為集體配置股，即集體“四荒”地與村內“荒片”地；B股為個人自愿股，即由成員以家庭承包地自愿有償加入，實行“租金保底＋分紅”，確保農民承包權保值增值。通過農村集體產權制度改革，東平縣實現了農業(yè)產業(yè)化，壯大了集體經濟，進而提升了村集體話語權與辦事能力。實踐中發(fā)現，越是經濟欠發(fā)達地區(qū)，改革后農村集體經濟發(fā)展的效果越明顯，農民得到的實惠越多。從目標導向上看，促進農村集體經濟發(fā)展壯大是產權制度改革的歸宿。
主持人：根據您的基層觀察，在拓寬農村集體經濟發(fā)展路徑中，還面臨哪些突出問題亟待破解？
孔祥智：在統分結合的雙層經營體制中，農村集體經濟組織一直承擔著“統”的作用，但許多地區(qū)農村“統”的作用發(fā)揮不夠。從實踐來看，與發(fā)展需求相比，許多地區(qū)農村集體經濟發(fā)展乏力，發(fā)展路徑過窄、形式單一，集體資源盤活不力、集體資產運作不靈活等問題突出。這些都是發(fā)展農村集體經濟必須高度重視并予以重點解決的。農村集體經濟轉型升級，無論是自主開發(fā)，還是聯合運營，都需要一個“統”的環(huán)節(jié)和過程。事實證明，集體資源統籌開發(fā)能力越強的集體經濟組織，村集體經濟也越發(fā)達。
拓寬農村集體經濟發(fā)展路徑還面臨著理順組織關系、完善分配制度、健全體制機制等一系列約束條件。我們在四川省彭州市小魚洞鎮(zhèn)看到，小魚洞鎮(zhèn)集體經濟統籌發(fā)展的核心之處在于，創(chuàng)新建立了“鎮(zhèn)—村—項目”三級集體經濟組織，搭建了集體經濟發(fā)展組織框架。但鎮(zhèn)級聯合社公司并不是以鎮(zhèn)級集體資產為基礎成立的經濟組織，而是協助進行鎮(zhèn)級集體經濟發(fā)展統籌的市場主體。這就對以“公司”名義注冊，但實際上承擔“聯合社”功能的鎮(zhèn)級集體經濟組織合法性提出挑戰(zhàn)。再比如，小魚洞鎮(zhèn)所建立的階梯式分紅體系只是規(guī)定了鎮(zhèn)級聯合社公司、村社集體和項目公司之間的收益分配關系，而村集體經濟組織內部收益如何分配、公積金和公益金按什么比例提取、村干部貢獻如何體現、收益分配權能否繼承等方面的問題尚缺乏詳細的規(guī)定。另外，集體經濟組織具有天然的封閉性、保守性，在市場規(guī)則運用等方面還存在較大差距，市場定位也尚未清晰。這些問題不單單出現在小魚洞鎮(zhèn)，而是各地農村集體經濟組織發(fā)展過程中的共性問題。因此，農村集體經濟組織體系亟待理順，集體成員的收益分配權亟待落實，集體資產管理與市場運作亟待提升，集體經濟有效實現形式需要開拓。
真正問題在于，讓農業(yè)轉移人口真正融入城市
主持人：農業(yè)農村現代化是邁向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現代化。有學者注意到，近年來我國城市化率減緩，認為應引起關注。您對此怎么看？
孔祥智：說城鎮(zhèn)化率減緩，應該是從戶籍人口城鎮(zhèn)化率來看的，目前為45.4％。實際上，根據2020年全國人口普查數據，當前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為63.89％。過去每年提高一個百分點，去年提高了三個百分點，應該說自改革開放以來，我們的城鎮(zhèn)化水平提高是相當快的，城鎮(zhèn)常住人口占比十年間增加14.21％，二十年間增加了27.67％。我的看法是，按照居住地來計算城鎮(zhèn)化率是更具有科學性的，這是一種國際通用的算法。雖然長期以來，我國城鎮(zhèn)化水平滯后于工業(yè)化的發(fā)展，但是就速度來說是不慢的。真正的問題在于，這些在城市工作居住的農村戶籍人口，怎么樣真正融入城市，享受與城市居民同等的公共服務待遇，被城鎮(zhèn)社保體系所覆蓋，這是一個大問題。
主持人：您認為，下一步城鄉(xiāng)融合的突破口或者說著力點在哪里？
孔祥智：去年的中央一號文件很明確提到，我們要在縣域內實現城鄉(xiāng)融合。2019年中央發(fā)布進一步推進城鄉(xiāng)融合的意見，包括基礎設施、就業(yè)、養(yǎng)老、社會保障等都要實現持續(xù)性的城鄉(xiāng)融合。我認為，今后會形成縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策體系。從縣域層面來說，農村人口轉移成本，不論是私人成本如購房，還是公共成本，都顯著降低，并且對于縣域內城鄉(xiāng)基本公共服務的供給而言，現實中更容易標準統一、制度并軌。
積極推動縣域經濟發(fā)展，加快縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展，縣域內這個突破口和切入點找到了，不管這個縣是發(fā)達還是落后，縣域內的城市居民和鄉(xiāng)村居民就能實現融合，基礎設施和社會保障等各方面就能實現融合，之后再從國家層面上推進縮小地區(qū)差距。實現城鄉(xiāng)整體融合，是一個長期過程。
當然，鼓勵縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展不是限制農民流動范圍，而是拓寬農業(yè)轉移人口市民化的選擇空間，注重城市群建設和大中小城市與小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，發(fā)揮縣域經濟比較優(yōu)勢，因地制宜大力發(fā)展配套產業(yè)。
農民增收問題必須置于城鄉(xiāng)融合框架中解決
主持人：在推進農業(yè)農村現代化過程中，實現農民農村共同富裕是一個核心目標。但促進共同富裕面臨的一個現實是城鄉(xiāng)收入差距過大，您怎么看待這一現實問題？對此有何發(fā)展建議？
孔祥智：站在全面建成小康社會的新的歷史起點，為主動適應社會主要矛盾的變化，中央不斷強調推動共同富裕，旨在實現均衡而充分的高質量發(fā)展?？s小收入差距是共同富裕的本質要求之一，將收入差距縮小在一定水平上，實現發(fā)展與共享的統一、效率與公平的和諧，是促進共同富裕的要義所在。農民增收問題必須置于城鄉(xiāng)融合的框架中解決。
在城鄉(xiāng)、區(qū)域與群體三大收入差距中，就我國現狀來看，城鄉(xiāng)收入差距影響最為嚴重、改善其現狀的訴求最為迫切、改善的收益最為深遠。盡管近年來城鄉(xiāng)收入差距擴張的趨勢得以扭轉，我國城鄉(xiāng)居民收入絕對差距依然較大。按照城鄉(xiāng)居民收入各自內部分組來看，城鄉(xiāng)低收入群體之間收入差距更大。研究顯示，地區(qū)間的收入差距本身就與中國巨大的城鄉(xiāng)收入差距有關，城鄉(xiāng)收入差距是中國收入差距擴大最大最主要的影響因素。城鄉(xiāng)收入差距的影響因素最為復雜，既包含了影響群體收入差距的個體因素，也包含了影響區(qū)域收入差距的資源稟賦和地理區(qū)位等因素，還夾雜著長期以來扭曲的城鄉(xiāng)要素配置格局等歷史性因素；既有工農業(yè)本質上在分工體系中地位不同的共性，也有我國城鄉(xiāng)二元結構影響的特性，而解決之道就是堅定不移推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
在現代化轉型過程中，農業(yè)產業(yè)所占比例的下降是客觀規(guī)律，為此促進農民收入增長不能完全依賴農業(yè)生產，需要在城鄉(xiāng)融合的框架中加以推進。農業(yè)生產具有地域性和分散性等特點，高度依賴土地，由于這一最重要的生產要素存在規(guī)模報酬遞減的重要經濟特性，所以工業(yè)化之前，人類社會經濟增長較為緩慢。相較于工業(yè)和服務業(yè)，農業(yè)部門的產出效率不僅僅取決于技術進步，更取決于自然環(huán)境和生產措施。因此，農業(yè)難以成為經濟增長的主要動力。農村勞動力的轉移與非農就業(yè)至關重要。此外，農業(yè)具有多功能性，除了提供人類社會賴以生存的基本生活資料這一經濟功能之外，還具有社會功能、文化功能、政治功能、生態(tài)功能等諸多非經濟功能，這些功能長久以來未能在農產品的市場交換中體現出價值，但是卻能夠為我們找到農民增收的有效路徑，即發(fā)展多功能性農業(yè)為基礎的鄉(xiāng)村經濟新產業(yè)新業(yè)態(tài)，如鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村康養(yǎng)、休閑農業(yè)、社區(qū)農業(yè)等。基于此，更需要推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，讓農村對接到城市居民的消費市場，推動現代化發(fā)展成果惠及廣大農民。
主持人：中央一再強調，要著眼城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農村發(fā)展不充分的突出問題，把農業(yè)現代化和農村現代化作為一個整體來謀劃。請您談談對此的思考。
孔祥智：農業(yè)現代化和農村現代化是密不可分的。從廣義來看，農業(yè)現代化包含在農村現代化之中，可以歸納為三大方面，人的現代化、物的現代化和治理現代化。要實現農村現代化，首先要以縣域為基本單元提升農村現代化水平，實現縣鄉(xiāng)村功能銜接互補；其次要大力實施鄉(xiāng)村建設行動，這是農村現代化的具體化和形象化；第三要強調村莊在農村現代化中的基礎性地位，加快推進村莊規(guī)劃；此外還要加強新時代農村精神文明建設。最終我們的目標就是實現農業(yè)高質高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農民富裕富足。
